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50歲後還不錯!用新的方法,創造自己的理想老後
2021年《50+》高齡友善城市大調查:全台22縣市,如何讓我們有幸福的老年?
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把才藝變成工作!嘉義市培訓不老生涯規劃師,幫熟齡族當經紀人找舞台

2021年《50+》高齡友善城市大調查:全台22縣市,如何讓我們有幸福的老年?

全台每個城市,都應是高齡友善城市。

文/王美珍、蔣德誼、陳莞欣 校對/蔣德誼、林芳如 調查統計/遠見民意研究調查 圖/Shutterstock

編按:《50+》2021年全台22縣市高齡友善城市大調查結果出爐!藉由「交通/公共設施友善度」、「醫療與環境健康」、「社會參與度」、「民調滿意度」等四大面向,檢視各縣市在高齡友善城市政策上的具體進展。你住的城市,是否適合老後的你安居?

你我居住的城市,能讓大家老後過得好嗎?

今(2021)年夏天,台灣開始針對高齡者大規模施打COVID-19疫苗。有長者拿著助行器,艱辛走過高低不平的騎樓前往施打場地;有住在山區的長輩無力行走,最後是由孫子「公主抱」下山;也有長輩在大太陽下排隊等候,因為路邊沒有座椅和遮蔽物,幾乎中暑。長者猝死的案例,有醫師表示其原因可能是因為這過程的諸多折騰,而非疫苗直接引起。

根據國發會統計,2021年,台灣65歲以上的人口已超過16%,進入「高齡社會」。預估到了2025年,全台65歲以上人口更將高達20%,相當於每5人就有1人是65歲以上長者。

疫苗現場只是一個面向,回歸到日常生活,高齡者面臨的問題還有許多:周遭的環境是否安全便利、有為長者做貼心考量?高齡再就業時是否能有足夠的機會?是否有足夠的活動讓人健康快樂?急速老化的台灣,是否真的已經替高齡社會做好準備?

台灣宣稱「投入高齡友善城市」密度最高!但過半民眾並不滿意

城市,往往是改善高齡生活品質的「最有感」單位。事實上,2007年世界衛生組織即倡議「高齡友善城市」(Age-Friendly City)的概念,提出以城市改進作為高齡社會的應對之策,包括8大面向:無障礙的公共空間、便利的大眾運輸、安全可負擔的住宅、充分的社會參與、尊敬長者的社會氛圍、工作與志願服務、通訊與資訊,社區支持與健康服務

台灣亦在2010年由國健局(如今改制為國健署)在全台22縣市都設立了「高齡友善城市推動委員會」,宣稱「成為全世界投入『高齡友善城市』城市密度最高的國家。」

然而,民間的感受卻有不小落差,《50+》曾在2020年製作專題報導,以網路民調方式探討各縣市的高齡友善措施滿意度,發現有超過一半的的民眾認為其所居住的的城市並未做到高齡友善。 ( 請參閱:2020年熟齡友善城市大調查結果

何以如此?事實上,近年來台灣有許多以城市為單位的倡議,如「智慧城市」、「永續發展城市」等。但長年參與多個縣市的高齡友善城市推動委員會,成大都市計畫學系主任趙子元卻指出,「台灣的都市規劃仍多以產業、經濟發展為主體,卻少了人性的尺度。」

她舉例,未來氣候變遷所引起的災害影響甚劇,針對移動不便的脆弱長者應先做避災規劃的優先考慮。日本富山縣在提出2030年城市規劃時,就是以「獨居老人的居住地」為底圖,先掌握了高齡、弱勢長者的分佈位置,才能決定新的服務設施、運輸系統該如何佈建。

然而,2021年全台國土計畫正式公告實施,這將影響未來15年的空間規劃。但,「各縣市國土計畫對高齡人口議題著墨非常少,甚至幾乎沒有。」趙子元說。

為了推動台灣社會的每個城市都能朝向「高齡友善城市」發展,今(2021)年,我們決定擴大專題規模,以WHO八大項目中的建議指標考量符合國情、數據可測性、整併相似類項等因素,共劃分為交通/公共設施友善度、社會參與度、醫療服務及健康品質等三大類別,並加上由遠見民意研究調查進行全國各縣市的高齡友善滿意度民調,總計共10項指標,成為全台第一份兼具客觀數據資料與民調的綜合性評比,藉此觀察各縣市在高齡友善政策上的具體進展。

2021 50+高齡友善城市大調查出爐!台北市、新北市、台中市、嘉義市、宜蘭縣、花蓮縣表現最優

歷經近半年的作業時間後,調查結果出爐!2021年全台「高齡友善城市」表現最佳的五星縣市為:台北市、新北市、台中市、宜蘭縣、花蓮縣、嘉義市。

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圖1  高齡友善城市大調查各縣市總排名(調查統計/遠見民意研究調查),調查計算方法說明:1. 指標計算方法是將每一細項每個縣市的原始數據,轉為30至90分的標準化分數,各項加總後以算術平均數進行每個縣市平均數做為總排名及星等排名依據。 2. 指標共有10項,各指標分別占最終分數10%。3. 依據最終計算各縣市之平均分數,透過統計「集群分析法」,進行縣市星等分群。

都市化資源較充足之處如台北市、新北市、台中市在社區步行友善程度、公共空間與建物的無障礙程度、大眾運輸友善程度較占優勢,而東部的宜蘭縣、花蓮縣在空氣品質、休閒體能參與度、志工活動參與度表現較佳,展現宜居特性。

較特別的是,嘉義市雖然規模不大,但卻早在2011年即推動高齡友善城市,是全台第一個「高齡友善示範城市」,並進行相關資源的佈建,在這項評比中也能看見成果。

整體而言,由於總排名是綜合統計的結果,必須要每項的分數都達一定標準,才能成為五星的高齡友善城市。

交通、公共設施友善度評比  有好走的路才有活躍的老年生活

無障礙的環境,擁有「行」的安全是最基本的高齡友善舉措。在本次調查中,「交通/公共設施友善度」面向乃由「社區步行友善程度」、「公共空間與建物的無障礙程度」、「大眾運輸友善程度」3項指標構成。

「社區步行友善程度」的指標為內政部營建署所發布的「109年度市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評計畫」評等結果,可看出市區道路養護品質,以及無障礙步行環境是否妥善建置,表現較佳的城市為台北市、新北市、桃園市、台中市、宜蘭縣。

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圖2  資料來源:內政部營建署「109年度市區道路養護管理暨人行環境無障礙考評計畫」

「公共空間與建物的無障礙程度」的指標依據亦是由內政部營建署所發布的「109年公共建築物無障礙生活環境及騎樓整平示範計畫」之考核評分,主要在於檢視公共空間與建築物是否有做到無障礙生活環境,表現較佳的縣市為新北市、台南市、台中市。

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圖3  資料來源:內政部營建署「109年公共建築物無障礙生活環境及騎樓整平示範計畫」,其中「業務考核」分數占30%,「現場考核」分數占70%。現場考核共計考核1件新建公共建築物、3件既有公共建築物改善案件及一條至少100公尺以上騎樓路段為準。

「大眾運輸友善程度」則是各縣市的所有客運營業車輛中無障礙公車所占比例,表現較佳的城市為台北市、花蓮縣、台中市。

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圖4  1. 資料來源:交通部統計查詢網。2. 計算方式:各縣市無障礙公車(含低底盤公車及其他無障礙公車)占所有客運營業車輛的比例計算之數值。3.連江縣目前因尚未建置無障礙公車,故無資料。

中華民國身心障礙聯盟理事長劉金鐘指出,台灣政治的畸形生態,是無障礙環境難以佈建的一大阻礙。例如,根據目前《建築法》規定,騎樓屬於法定空地,依法必須供不特定民眾通行使用。但當公部門承辦人員要拆除騎樓違建時,常會面臨民代關說的壓力。進行騎樓整平工程時,也總會有店家不同意。「若縣市長覺得議題太小眾沒選票,就不會做。」他說。然而往未來展望,當社會中的長者愈來愈多,無障礙的路平環境就是極為重要的事!

無障礙環境不只是硬體問題,也考驗「人」的細膩度。劉金鐘以低底盤公車為例,他曾不只一次看到公車司機因為不熟悉放置斜坡渡板的流程,導致輪椅族跌倒,甚至因此嚴重受傷,必須動手術治療。

東海大學景觀系主任李麗雪則建議,高齡者因步行速度較慢,各縣市應著手調整十字路口交通號誌秒數,增加休憩用座椅、種植行道樹,讓長者在都市移動的過程更為舒適。

社會參與度評比  如何讓長者更積極學習、運動、當志工?

活躍的社會參與,對高齡者的身心健康有正面影響。本次調查中,「社會參與度」面向的評估指標,包括「終身學習參與程度」、「志工活動參與程度」、「休閒體能活動參與程度」3項。

「終身學習參與程度」指標項目為109年度各縣市樂齡學習中心65歲以上之學員人數比例,看的是65歲以上人口參與學習活動的活躍度,表現較佳的縣市為嘉義市、澎湖縣、新竹市。

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圖5  1. 資料來源:教育部樂齡學習網 2. 計算方式:109年度全國各縣市樂齡學習中心65歲以上之學員人數,占65歲以上人口比例計算之數值。3.連江縣無提供資料。

「志工活動參與程度」指標項目為109年度各縣市65歲以上人口於政府公部門擔任志工之比例,展現其投入志工活動的積極程度,表現較佳的縣市為宜蘭縣、花蓮縣、金門縣。

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  圖6  1. 資料來源:衛生部福利統計處  2. 計算方式:109年度各縣市政府所轄之65歲以上志工,占65歲以上人口比例計算之數值。

弘道老人福利基金會執行長李若綺認為,各縣市長者投入志工與高齡學習的比例高低,和資源佈建有極大關係。在資源相對有限的縣市,公部門提供的學習或志工參與管道更為重要,這也解釋了為何澎湖縣、金門縣等離島縣市的樂齡學習中心有高比例的65歲以上成員。

李若綺建議,各縣市首長要推廣樂齡學習和志工參與,除了樂齡學習中心,不妨多利用既有的社區照顧關懷據點。衛福部近年喊出「一村一據點」的目標,已讓各縣市的據點佈建率明顯上升。若能在據點進行志工、學習等活動,可讓長者更方便進行社會參與。

她也提醒,不論是志工參與或高齡學習的推廣政策,都需因地制宜。例如,在疫情期間,北部的長輩可以用3C設備學習。但在南部縣市,不少長輩可能沒有手機,或者不識字。在非都會區,弘道採取的作法是製作識字作業本、數學作業本,直接送到長輩家中。「認識長輩,了解他們慣用的工具、興趣,才會知道該如何協助他們。」

如何提升高齡者體能?不死板,符合當地特性才能提高意願

關於健康,高齡者是否能持續運動亦是重要關鍵。本次「休閒體能活動參與程度」指標項目為各縣市60歲以上人口規律運動比例。表現較佳的縣市為新竹市、花蓮縣、嘉義市。

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圖7  1.資料來源:教育部體育署「109年運動現況調查」各縣市60歲以上人口當中,有達到7333規律運動(7333定義:每週至少運動3次、每次30分鐘、心跳達130下或是運動強度達到會喘會流汗。)者之比例。2.連江縣無提供資料。

雖然運動是個人習慣,但縣市若有提倡或方便的措施,將有助增加整體運動比例。台北醫學大學高齡健康管理學系助理教授李淑君建議,各縣市可以「里」為單位,深度掌握高齡者的健康狀況。包括平日的飲食、運動習慣、有無抽菸、喝酒、慢性病的比例等。先前台中、彰化就曾做過「社區老人健康促進模式建立」調查,以數據為基礎,才能對症下藥推出衛教課程。

她也觀察,高齡者有一定的異質性,未必所有縣市都要使用同樣的策略推廣運動。例如在都會區,民眾會願意上健身房練肌肉;但針對不想花錢、不愛去社區據點的長輩,可以公園設置更多適合高齡者的運動設施,發展更多元的參與管道,提高長者運動意願。

老後有無足夠長照與醫療資源?各縣市問題不同,找出自己的最適方案

本次調查中,「醫療與環境健康」面向由「長照服務涵蓋率」、「醫療服務密度」、「空氣品質」3項指標構成。

長照2.0服務,包括了「照顧及專業服務」、「交通接送服務」、「輔具服務及居家無障礙環境改善服務」及「喘息服務」等項目,可以針對有長照需求的長者與家屬提供協助。目前「長照服務涵蓋率」最高的縣市為南投縣、花蓮縣、宜蘭縣。

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圖8  1. 資料來源:衛生部福利統計處於109年1至6月統計之「長照2.0-長照服務涵蓋率」 2. 計算方式:長照2.0服務使用人數(包含長照給付支付服務人數以及住宿式及社區式機構服務之人數總和)除以長照推估需求人數之比率。

不過,中華民國家庭照顧者關懷總會秘書長陳景寧提醒,不能為了衝高涵蓋率高而只增加如交通接送等一次性的給付,最重要的是增加居家服務、日間照顧、家庭托顧等照顧服務,才能解決照顧者的負擔。

她強調,每個縣市的長照需求皆不同。例如,台北市房租高漲,業者經營住宿型機構的意願不高;偏鄉地廣人稀,很難開辦日間照顧中心。各縣市需掌握在地的長照缺口,才能對症下藥。

有趣的是,她觀察近年日照中心等照顧機構數量增加最快的,大多是中南部縣市。例如屏東縣、嘉義市,都有不錯的表現。一來,土地、租金成本相對低,對業者而言是利多。再者,縣市首長重視長照發展,積極招商。長照團隊不只提供地方民眾服務,也創造在地工作機會,可說是正向循環。創造長照業者進駐的誘因、持續扶持並培力團隊,是縣市政府應努力的重要方向。

醫療服務如何普及?城鄉差距大,偏鄉地區可加強在宅醫療補足

老後就醫的頻率會增加,醫療服務密度直接關乎就醫資源與便利,密度最高的為台北市、嘉義市與花蓮縣。然而,相較於都會區,偏鄉醫療資源不足的問題存在已久,此項也是較難改變的結構性因素。 

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圖9  1. 資料來源:醫師公會全國聯合會「108年台灣執業醫師、醫療機構統計」2.*註:今年因受到疫情影響,醫療院所無法如期提供數據資料,但由於此數據歷年差異不大,經醫師公會全聯會建議可採取108年數據,經《50+》比對後確認。

以遠距醫療輔助,是政府目前推動的一個改善方向。衛福部今年便宣布,2021年將成為遠距醫療健保給付元年,健保署編列 1 億台幣遠距醫療預算鼓勵全國60個山地離島及偏遠地區以視訊通訊方式,提供眼科、耳鼻喉科、皮膚科專科會診及急診診療。 

而提升非都會區的就醫可近性,台灣在宅醫療學會理事長余尚儒亦提出兩種可能的解方,一是提供民眾接送服務,另一則是加強巡迴醫療和居家醫療的服務。 

不過,由於居家醫療是由醫師到府診察,不論交通成本或與民眾的溝通成本都較一般診所更高。余尚儒建議,公部門可提供車資與人事補助,提高診所開辦居家醫療服務的誘因。 

空污問題和健康密切相關  產業轉型、加強管制找回乾淨空氣

空氣關乎每時每刻的呼吸,是老後健康的最根本條件。地球公民基金會副執行長王敏玲指出,台灣人罹患肺部疾病的比例持續升高,肺癌更是台灣死亡率最高的癌症,許多調查研究指出,這與近年來空氣品質不佳,有相當程度的正相關。

在「空氣品質」指標中,東部仍是台灣淨土,台東縣、花蓮縣、宜蘭縣為表現最佳縣市,高雄市、南投縣、連江縣則是墊末。王敏玲分析,高雄市因為鋼鐵業、水泥業、石化業、燃煤發電廠等高污染傳統產業較多,連江縣的空汙可能和來自中國的污染物有關。南投則是因為緊鄰台中市,又是盆地地形,來自台中火力發電廠、中龍鋼鐵的空氣污染物不易散去。

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圖10  1. 資料來源:行政院環保署「109年空氣品質監測年報」2. 計算方式:各縣市測站AQI<100(即良好及普通)之日數除以測站總天數之比例。

該如何改善空污問題?王敏玲有兩大建議。在縣市政府層次須加強《環境維護管理自治條例》對高污染產業的管制,然而,最終還是要回到中央與地方都應積極輔導產業轉型,推動循環經濟。

民調滿意度:六都新北市最高、非六都屏東縣、離島連江縣最高

為了瞭解各縣市民眾對於縣市首長在高齡政策與服務上的滿意度,本次調查委由遠見民意研究調查針對全台民眾進行電話訪問,題目為:「請問,您對於【○○縣(市)】政府在服務高齡者的政策與軟硬體設施,是滿意、或不滿意?」  

前三名者為連江縣、金門縣與屏東縣。在六都當中,排名第一者為新北市;非六都排名第一者為屏東縣。由於民調滿意度會依著政治因素而有所起伏,雖為主觀指標,但也考驗執政者的「施政有感度」。

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圖11  資料來源:109年遠見民意研究調查〈各縣市高齡政策與設施滿意度〉。民調電訪時間為110年3月2日至4月16日,以18:00至22:00為主,並涵蓋週末假日,各縣市同時開始同時結束。共訪問22縣市、14,321人,調查結果分別就各縣市受訪者性別、年齡、教育程度、戶籍選區等項進行樣本代表性檢定,並進行加權處理。  

未來建議:高齡就業與住宅  須針對銀髮族群「再設計」

在本次調查中,《50+》發現依據WHO針對高齡友善城市的定義中,有兩大面向十分重要,但在台灣的普及仍待加強,即為:「安全可負擔的住宅」與促進中高齡就業面向。

根據衛福部的調查,全台老舊無電梯比率極高,65歲以上老人逾7成所住的公寓或透天住宅沒有電梯,牽涉到老後的居家安全。然而,此乃牽涉到都更、民眾價值觀等問題,改進不易,本次尚無納入調查統計。

不過,個別縣市仍可依自身資源進行努力。例如,新北市今(2021)年即推出「高齡友善換居樓梯換電梯」方案,協助65歲以上及身障市民換居至有電梯的社會住宅,此乃全台第一例。是否能在未來更多地方施行,成為解方?值得觀察。

此外,針對中高齡就業不易問題,牽涉到民間私人企業的價值觀,亦屬公部門較難推動的面向。東華大學社會系副教授陳素梅觀察,當前台灣中高齡者想持續就業,面臨許多挑戰。包括僱主的年齡歧視、產業轉型對專業技術的要求、勞力工作者長年所累積的職業傷害、女性勞工因負擔家庭勞務而中斷職涯等,皆是銀髮族就業的不利因素。

2020年12月底行政院已通過「中高齡者及高齡者就業促進法」,即鼓勵各縣市政府加強對於中高齡就業的協助,成立「銀髮人才服務據點」,提供工作機會的媒合與開發,及職涯、勞動法令諮詢等服務。然而,打造高齡友善職場,仍須公、私部門全民一起努力。

高齡友善  不只是熟齡族受惠,還能帶動新經濟

高齡友善城市,如何在台灣邁開更大的進步?陽明大學環境與職業衛生研究所教授郭憲文分析,台灣推動高齡友善城市有兩大長期問題,一方面是中央政府推動高齡友善城市的部會層級不夠高,目前主責的國健署僅是衛福部的二級單位,在欠缺明確政策綱領、經費補助不到位的前提下,促使各地方政府推動高齡友善政策的誘因有限。

然而,高齡友善措施包含交通、社福、環境等不同面向,各局處橫向聯繫不佳的問題始終存在。他建議,縣市政府應由研考會、計畫處等督導單位負責統籌高齡友善城市的政策實施,才能避免多頭馬車的窘境。

事實上,縣市推動高齡友善政策,不只是投入資源讓熟齡族群受惠,甚至能帶動新的經濟發展,創造許多附帶效益。

郭憲文舉例,雲林縣政府和在地旅遊業者合作,規劃無障礙旅遊。行動不便的長者可以和家人一起出遊,也為地方增加觀光收入。顧好長者,也能讓許多上有老、下有小的壯年族群,專心工作拼經濟。

東海大學景觀系主任李麗雪,則以自身對高齡公園的研究為例,指出良好的步行環境會提高長者的出門意願,間接改善高齡者憂鬱、臥床等問題,降低縣市醫療支出。在日本,類似的高齡對策已經「產業化」。藉由輸出政策經驗至其他國家,創造經濟效益。

目前,已經有民間企業加入腳步,回應高齡社會需求。例如,統一超商已發展出「樂齡門市」的新店型。店內全面聘用45歲以上的門市員工,協助再設計職務內容,例如縮短排班時間、減輕乳品箱的重量等,創造更多中高齡者的在地就業機會。

每個人都有變老的一天,我們如何讓那一天變得更好?當公部門、非營利組織、企業、全民都能加入推動,終有一天,台灣22縣市皆成為名符其實的「高齡友善城市」!

(編註:〈50+高齡友善城市大調查〉乃為全台第一個以綜合指標統合民調之「高齡友善城市」調查評比,如各項指標未有完備,將逐年檢討修正,期許成為推動台灣進步的動力。)

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2021/10/14

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